Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’association Landes Graves Viticulture Environnement en Arruan (LGVEA), la Fédération Départementale des Chasseurs de Lot-et-Garonne, l’association Très Grande Vigilance du Brulhois et de l’Agenais, l’association Sauvegarde des Landes et Coteaux de Gascogne, l’association Très Grande Vigilance en Albret, l’association Défense du Patrimoine Caudecostois, l’association de défense et d’information roquefortaise (ADDIR), l’association Alternative LGV, l’association Saint Rustice Environnement Sauvegarde (STRES), l’association Alternative LGV Midi Pyrénées, l’association La Mirande “Patrimoine agenais et renouveau urbain” et la communauté de communes de Montesquieu ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler l’arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015 portant déclaration d’utilité publique, au profit de SNCF Réseau, des travaux nécessaires à la réalisation des aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux sur la ligne existante Bordeaux-Sète entre la gare de Bègles et Saint-Médard-d’Eyrans.
Par un jugement n° 1600467 du 29 juin 2017 le tribunal administratif a prononcé l’annulation de cet arrêté.
Procédure devant la cour :
I° Sous le n° 17BX02922, par une requête et un mémoire enregistrés les 25 août 2017 et 27 avril 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par l’Association LGVEA et autres devant les premiers juges.
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Considérant ce qui suit :
1. La première phase du Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) se compose de trois séries de travaux : la création de deux lignes à grande vitesse (LGV) entre Bordeaux et Toulouse, d’une part, et entre Bordeaux et Dax, d’autre part, l’aménagement du réseau ferroviaire existant au sud de Bordeaux (AFSB) et l’aménagement du réseau existant au nord de Toulouse (AFNT). Ces opérations ont fait l’objet de trois enquêtes publiques concomitantes et ont été déclarées d’utilité publique par un décret n° 2016-738 du 2 juin 2016 s’agissant de la création des LGV Bordeaux-Toulouse et Bordeaux Dax, un arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015 pour les ASFB et un arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 4 janvier 2016 pour les AFNT. Le ministre de la transition écologique et solidaire et SNCF Réseau relèvent appel du jugement du 29 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, à la demande de l’association Landes Graves Viticulture Environnement en Arruan (LGVEA) et autres, a annulé l’arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015.
2. Les requêtes du ministre de la transition écologique et solidaire et de SNCF Réseau sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la compétence de la cour :
3. Aux termes de l’article R. 343-1 du code de justice administrative : « Lorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions relevant de sa compétence comme juge d’appel, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence d’une cour administrative d’appel. ». Aux termes de l’article R. 343-2 du même code : « Dans le cas où une cour administrative d’appel est saisie de conclusions relevant normalement de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d’État et relevant de la compétence d’appel de celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdites conclusions. Dans le même cas, le président de la section du contentieux, saisi par la chambre intéressée, ordonne le renvoi au Conseil d’État de ces conclusions. ».
4. SNCF Réseau soutient qu’il y a lieu de renvoyer l’affaire devant le Conseil d’État, dès lors que les conclusions dont la cour est saisie seraient connexes à celles présentées devant le Conseil d’État, sous le n° 401753, dirigées contre le décret n° 2016-738 du 2 juin 2016 déclarant d’utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation des lignes ferroviaires à grande vitesse « Bordeaux-Toulouse » et « Bordeaux-Dax ». Toutefois, le Conseil d’État n’est pas saisi dans cette affaire en qualité de juge d’appel, mais statue en premier ressort sur les conclusions tendant à l’annulation de ce décret. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour ne serait pas compétente en application des articles R. 343-1 et R. 343-2 du code de justice administrative doit être écarté.
Sur la régularité du jugement :
5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».
6. Pour juger que l’évaluation socio-économique du projet litigieux était insuffisante s’agissant des modalités de financement des travaux, les premiers juges ont relevé que les modalités de financement et la répartition entre les partenaires au projet n’étaient pas précisément décrites et que ni la notice descriptive ni aucune autre pièce du dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique n’apportait de précision supplémentaire. À cet égard, le jugement mentionne également qu’ « il n’est pas établi que le “protocole d’intention pour la réalisation de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique” conclu en 2009 entre l’État, Réseau ferré de France et certaines collectivités territoriales, auquel font référence l’avis de la formation d’autorité environnementale du conseil général de l’environnement et du développement durable du 22 janvier 2014 et l’avis du commissaire général à l’investissement du 29 avril 2014 comprenant en annexe un rapport de contre-expertise de l’évaluation socio-économique, avis qui étaient joints au dossier soumis à enquête publique, aurait concerné les aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux ». Il s’évince de ce qui vient d’être exposé que le moyen tiré de l’insuffisance de la motivation du jugement attaqué doit être écarté.
7. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 341-1 du code de justice administrative : « Lorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d’un tribunal administratif. ». Et aux termes de l’article R. 341-2 du même code : « Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de conclusions relevant normalement de sa compétence mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d’État et relevant de la compétence en premier et dernier ressort de celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdites conclusions. »
8. SNCF Réseau soutient que les conclusions dont était saisi le tribunal administratif de Bordeaux étaient connexes à celles présentées par les mêmes demandeurs devant le Conseil d’État, dirigées contre le décret n° 2016-738 du 2 juin 2016 portant déclaration d’utilité publique des lignes nouvelles du programme Grand projet du Sud-ouest et que, par suite, le tribunal aurait dû se reconnaître incompétent et renvoyer l’affaire au Conseil d’État en application de l’article R. 341-2 du code de justice administrative précité. Toutefois, la solution du litige porté devant le tribunal administratif n’était pas nécessairement subordonnée à celle du litige dont le Conseil d’État avait également été saisi. Par suite, le tribunal administratif était bien compétent pour se prononcer sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015.
9. En dernier lieu, en statuant sur la demande dont ils étaient saisis, les premiers juges se sont implicitement mais nécessairement prononcés sur leur compétence. Par suite, le moyen tiré de ce que, en ne répondant pas au moyen tiré de la connexité entre les conclusions dont le tribunal était saisi et les conclusions soumises au Conseil d’État, qui, bien que soulevé après clôture de l’instruction dans une note en délibéré, était d’ordre public, les premiers juges auraient entaché leur jugement d’irrégularité, doit être écarté.
Sur le moyen d’annulation retenu par les premiers juges :
10. Aux termes de l’article L. 1511-4 du code des transports : « (…) le dossier de l’évaluation est joint au dossier de l’enquête publique à laquelle est soumis le projet (…) ». Aux termes de l’article R. 1511-4 du même code : « L’évaluation des grands projets d’infrastructures comporte : / 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d’entretien, d’exploitation et de renouvellement de l’infrastructure projetée ; / 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; / 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d’ouvrage, le projet présenté a été retenu ; / 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d’exploitation. ».
11. Les développements de l’évaluation économique et sociale relatifs aux conditions de financement du projet comportent des commentaires assez généraux sur les moyens et modalités de financement envisageables et les partenaires devant participer au financement du projet. Il est indiqué que la ventilation précise des financements doit être définie au cours de négociations ultérieures et que le montant définitif de la participation financière des collectivités territoriales reste encore incertain. Le dossier d’enquête ne contient ainsi aucune information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagée pour ce projet. Toutefois, la répartition des financements, telle qu’envisagée à la date de l’enquête publique, avait été indiquée par le « protocole d’intention pour la réalisation de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique » intervenu fin 2008 entre l’État, Réseau ferré de France et un grand nombre de collectivités territoriales et d’établissements publics de coopération intercommunale, lequel protocole est mentionné dans l’avis de l’Autorité environnementale ainsi que dans la contre-expertise de l’évaluation socio-économique du Commissaire général de l’investissement, lesquels figurent au dossier d’enquête.
12. Si les intimés soutiennent que ce protocole portait sur la réalisation des nouvelles lignes à grande vitesse mais pas sur les aménagements ferroviaires au sud de Bordeaux, le chapitre II de ce protocole est toutefois intitulé « « Grands projets du Sud-ouest (branches Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Espagne) », ce qui révèle que ses signataires ont entendu embrasser l’intégralité du GPSO. De même, il comporte en annexe un tableau 2-1 intitulé « Financement des grands projets du sud ouest », qui détaille le financement des travaux pour quatre séries de travaux, dont l’une, intitulée « Bordeaux- Sud Gironde », fait référence aux aménagements en litige, lesquels portent sur 12 km de voies entre Bordeaux et Saint-Médard-d’Eyrans. Dans ces conditions, l’insuffisance dont se trouve entachée l’évaluation économique et sociale n’a pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population et n’a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. Dès lors, le ministre de la transition écologique et solidaire et SNCF Réseau sont fondés à soutenir que c’est à tort que les premiers juges se sont fondés sur ce moyen pour annuler l’arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015.
13. Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par l’association LGVEA et autres devant le tribunal administratif et devant la cour.
Sur les autres moyens par la voie de l’effet dévolutif de l’appel :
En ce qui concerne l’évaluation économique et sociale
14. Contrairement à ce qui est soutenu par les associations, la société et la communauté de communes intimées, la partie du dossier soumis à l’enquête consacrée à l’évaluation économique et sociale du projet présente des indicateurs de rentabilité économique et sociale non pas uniquement pour l’ensemble des opérations constituant le GPSO, mais également pour chacune de ces opérations, et notamment pour l’AFSB litigieux.
En ce qui concerne l’enquête publique
15. En premier lieu, lieu, si les travaux relatifs à l’AFSB, comme d’ailleurs ceux relatifs à l’aménagement ferroviaire au nord de Toulouse (AFNT), présentent des liens avec les travaux de réalisation des lignes à grande vitesse « Bordeaux-Toulouse » et « Bordeaux-Dax », ils poursuivent un objet et présentent un intérêt qui excèdent ceux liés à la réalisation de ce projet dans la mesure où ils visent également à améliorer la circulation locale des trains express régionaux. Dès lors, ils doivent être regardés comme constituant des projets de travaux distincts de ceux relatifs au projet de réalisations des lignes à grande vitesse. Par suite, les travaux relatifs à l’AFSB et à l’AFNT et ceux relatifs aux lignes Bordeaux-Dax et Bordeaux-Toulouse ont pu, sans irrégularité ni détournement de procédure, donner lieu à trois enquêtes publiques distinctes, lesquelles ont au demeurant été conduites de manière concomitante et à partir d’une étude d’impact unique, et à trois déclarations d’utilité publique distinctes.
16. En deuxième lieu, contrairement à ce qu’il est soutenu, les différents avis sollicités par le maître d’ouvrage dans le cadre de l’enquête publique abordent, de manière distincte, le projet AFSB, le projet AFNT et le projet des lignes nouvelles Bordeaux-Dax et Bordeaux-Toulouse.
17. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « Le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête sont choisis parmi les personnes figurant sur les listes d’aptitude prévues à l’article L. 123-4 du code de l’environnement. / Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur ou de membre de la commission d’enquête ni les personnes appartenant à l’administration de la collectivité ou de l’organisme bénéficiaire de l’opération projetée ou participant à son contrôle, ni les personnes intéressées à l’opération, soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu’elles exercent, ou ont exercées depuis moins de cinq ans. ».
18. L’association LGVEA et autres soutiennent que l’un des membres de la commission d’enquête, M. P==, ingénieur au sein du bureau d’études ANTEA au moment de sa désignation, doit être regardé comme une personne intéressée à l’opération en raison des fonctions qu’il exerçait au sein de ce bureau d’études, lequel aurait préparé l’étude d’impact, et serait intervenu dans d’autres chantiers de construction de lignes à grande vitesse. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les travaux confiés à ANTEA ont consisté en des études hydrogéologiques, destinées à fournir des informations aux auteurs de l’étude d’impact, et que le bureau d’études n’est pas intervenu dans la rédaction de l’étude d’impact. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que, depuis le 1er janvier 2006, M. P== exerçait les fonctions de « responsable grands comptes » au sein de la direction commerciale du bureau d’études basée à Orléans, et qu’à compter de juillet 2008, il a été muté en région parisienne au sein de la direction du développement en tant que « responsable grands comptes et directeur technique du métier Eau », avant de prendre sa retraite en septembre 2014, préalablement au début de l’enquête publique. Il n’est ainsi jamais intervenu dans les études liées au projet GPSO, ni dans aucune autre étude liée à la création de lignes à grande vitesse. Le moyen tiré du défaut d’impartialité de la commission d’enquête publique doit par suite être écarté.
En ce qui concerne les autres moyens de légalité externe :
19. En premier lieu, aux termes de l’article aux termes de l’article L. 621-20 du code du patrimoine : « Aucun immeuble classé au titre des monuments historiques ou proposé pour le classement ne peut être compris dans une enquête aux fins d’expropriation pour cause d’utilité publique qu’après que l’autorité administrative aura été appelée à présenter ses observations ». En vertu de l’article R. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’avis du ministre chargé de la culture doit être recueilli « préalablement à la déclaration d’utilité publique de toutes les opérations nécessitant l’expropriation de monuments historiques classés ou proposés pour le classement au titre des monuments historiques ». Il ressort des pièces du dossier que le projet déclaré d’utilité publique n’affecte aucun monument faisant l’objet d’une mesure de protection, le périmètre d’étude de l’enquête publique comprenant uniquement des immeubles situés dans le champ de visibilité d’un monument historique. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’intervention de l’arrêté attaqué aurait dû être précédée des observations des autorités administratives mentionnées par ces dispositions ne peut qu’être écarté.
20. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 621-31 du code du patrimoine, dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsqu’un immeuble est adossé à un immeuble classé ou situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, il ne peut faire l’objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d’aucune construction nouvelle, d’aucune démolition, d’aucun déboisement, d’aucune transformation ou modification de nature à en affecter l’aspect, sans une autorisation préalable (…) ». Contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions n’imposent pas qu’une telle autorisation soit délivrée avant la déclaration d’utilité publique.
21. En troisième lieu, en vertu de l’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration, doivent « être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ». Un acte déclaratif d’utilité publique ne présente pas le caractère d’une décision administrative individuelle et n’a, dès lors, pas à être motivé. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté litigieux serait insuffisamment motivé dès lors qu’il n’énoncerait pas les raisons pour lesquelles le préfet n’a pas suivi l’avis du ministre de l’agriculture ne peut qu’être écarté.
En ce qui concerne l’utilité publique du projet :
22. Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.
23. L’opération litigieuse, qui consiste en la réalisation d’aménagements ferroviaires et en la création d’une nouvelle voie sur 12 km de Bordeaux à Saint-Médard-d’Eyrans, a pour objet de remédier aux situations de saturation qui se manifestent notamment au sud du nœud ferroviaire de Bordeaux, liées à la coexistence sur la ligne existant entre Bordeaux et Sète de trains rapides (TER directs, missions de fret, trains intercités, trains à grande vitesse) et de trains lents, notamment les TER omnibus qui effectuent de nombreux arrêts entre Bordeaux et Langon. Cette saturation impacte tout particulièrement les transports du quotidien, dont l’amélioration est une des priorités de la région Nouvelle Aquitaine et une nécessité pour réduire les nuisances liées à la circulation routière. De même, l’opération en cause permet une amélioration sensible de la sécurité des personnes, la section entre Bègles et Saint-Médard-d’Eyrans comportant six passages à niveau qui seront supprimés dans le cadre de l’AFSB. Enfin, ces aménagements sont rendus d’autant plus nécessaires par la réalisation des lignes TGV entre Bordeaux et Toulouse et Bordeaux et l’Espagne. Le projet présente dès lors un intérêt public.
24. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût des travaux retenu pour évaluer le rendement des investissements en cause, estimé à 613 millions d’euros, aurait été sous estimé. À cet égard, si les intimés font valoir que cette estimation ne comprend pas l’entretien de ces nouveaux aménagements et l’achat et l’entretien des nouveaux trains, ces couts sont indépendants des seuls coûts de réalisation des travaux objets de la déclaration d’utilité publique litigieuse. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le nombre de voyageurs concernés par l’augmentation de la fréquence des TER omnibus et de leur régularité aurait été surestimé. Enfin, les atteintes portées à l’environnement, à la viticulture et aux monuments historiques, qui sont au demeurant faibles, ne sont pas, compte tenu en particulier des mesures prises afin de réduire les effets dommageables du projet, de nature à retirer aux lignes projetées leur caractère d’utilité publique.
25. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et solidaire et SNCF Réseau sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l’arrêté du préfet de la Gironde du 25 novembre 2015. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par l’association LGVEA et autres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Bordeaux du 29 juin 2017 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par l’association LGVEA et autres devant le tribunal administratif de Bordeaux est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par l’association LGVEA et autres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
